自然資源部生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人：科學(xué)務(wù)實(shí)構(gòu)建生態(tài)修復(fù)新格局

發(fā)布時(shí)間：2021-02-01

作者：

自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司司長周遠(yuǎn)波

　　核心提示

　　國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃立足更廣大的宏觀角度、更長遠(yuǎn)的時(shí)間跨度、更綜合的系統(tǒng)維度，突出生態(tài)修復(fù)空間布局的戰(zhàn)略性、理論和方法的科學(xué)性、任務(wù)和目標(biāo)的綜合性，是一項(xiàng)新的、艱巨而復(fù)雜的任務(wù)。目前全國和省級(jí)國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制工作已經(jīng)啟動(dòng)，本文從規(guī)劃編制的方向和原則、“三大空間”生態(tài)修復(fù)任務(wù)、“四大臺(tái)階”差異性生態(tài)功能、五項(xiàng)規(guī)劃的任務(wù)側(cè)重點(diǎn)、工作中的六個(gè)轉(zhuǎn)向等方面對(duì)規(guī)劃編制有關(guān)問題進(jìn)行探討。

　　統(tǒng)籌國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)是自然資源主管部門的重要職責(zé)。同傳統(tǒng)的土地整治等規(guī)劃相比，國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃立足更廣大的宏觀角度、更長遠(yuǎn)的時(shí)間跨度、更綜合的系統(tǒng)維度，研究自然地理格局和氣候變化的深刻影響，突出生態(tài)修復(fù)空間布局的戰(zhàn)略性、理論和方法的科學(xué)性、任務(wù)和目標(biāo)的綜合性，終極目標(biāo)是達(dá)到人與自然和諧共生，建成美麗中國。目前全國和省級(jí)規(guī)劃編制工作已經(jīng)啟動(dòng)，有必要對(duì)有關(guān)問題進(jìn)一步進(jìn)行探討。

　　規(guī)劃編制的方向和原則

　　堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持人與自然和諧共生的基本方略，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，面向生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三個(gè)空間，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)，努力提高生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性，守住自然生態(tài)安全邊界，增強(qiáng)農(nóng)田的生態(tài)功能，提升城市的生態(tài)品質(zhì)，助力國土空間優(yōu)化，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)美麗中國建設(shè)。

　　在工作操作層面，一要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。按照習(xí)近平總書記“辦好發(fā)展安全兩件大事”的重要指示，從維護(hù)國家生態(tài)安全大局出發(fā)，深入研究氣候變化條件下出現(xiàn)的重大生態(tài)問題、面臨的嚴(yán)重危機(jī)和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。抓住重點(diǎn)區(qū)域、流域、海域突出生態(tài)問題，有針對(duì)性地謀劃、布局、施策。二要尊重自然規(guī)律。強(qiáng)化尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的意識(shí)，從研究生態(tài)系統(tǒng)自然演替規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理出發(fā)，順應(yīng)天時(shí)，用好地利，采取適應(yīng)國情、基于自然的解決方案，特別注意水資源對(duì)生態(tài)的剛性約束作用，堅(jiān)決杜絕違背生態(tài)規(guī)律和客觀條件的偽生態(tài)、亂修復(fù)等問題。三要做到科學(xué)務(wù)實(shí)。要研究不同區(qū)域光、熱、水、土等條件，掌握不同生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力的閾值，有的放矢采取修復(fù)措施。要堅(jiān)持自然恢復(fù)為主，克服工程思維和過度修復(fù)，努力做到低成本修復(fù)、低成本維護(hù)、可持續(xù)利用和發(fā)展，堅(jiān)決反對(duì)華而不實(shí)的盆景項(xiàng)目和嘩眾取寵的形象工程?？傊幹埔?guī)劃是為了解決問題、管用好用，切忌流于形式、虛張聲勢(shì)。

　　“三大空間”生態(tài)修復(fù)任務(wù)

　　國土空間是生物繁衍生息的時(shí)空環(huán)境，也是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)載體。按照自然資源稟賦和人類活動(dòng)特點(diǎn)以及主體功能定位，國土空間又可分為生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間。按照十九屆五中全會(huì)“推進(jìn)國土空間開發(fā)保護(hù)新格局”的要求，要“立足資源環(huán)境承載力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局”。

　　“三大空間”生態(tài)修復(fù)任務(wù)各不相同。在生態(tài)空間，主要圍繞水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性保護(hù)、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄、海岸帶防護(hù)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，重點(diǎn)在青藏高原生態(tài)屏障、長江和黃河等大江大河、北方防沙帶、東北森林帶、南方山地丘陵帶、海岸帶等我國生態(tài)格局中的“四梁八柱”布局山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)重大工程，守住自然生態(tài)安全邊界，保證國家生態(tài)安全。在農(nóng)業(yè)空間，重點(diǎn)是增強(qiáng)耕地、牧草地等生態(tài)功能，通過改善農(nóng)田及周邊生境，并降低化肥農(nóng)藥使用，維護(hù)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性，同時(shí)保護(hù)鄉(xiāng)村的自然山水田林，恢復(fù)退化土地的生態(tài)條件，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜荒則荒。在城鎮(zhèn)空間，順應(yīng)區(qū)域自然地理格局，統(tǒng)籌城市內(nèi)外生態(tài)系統(tǒng)，連通城市周邊河湖水系，修復(fù)城內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)，完善人工藍(lán)帶綠網(wǎng)，減少城市內(nèi)澇、熱島效應(yīng)等“城市病”，增加城市韌性和通透力，提升城市人居生態(tài)品質(zhì)。

　　“四大臺(tái)階”差異性生態(tài)功能

　　依據(jù)我國自然地理特點(diǎn)，自西而東，我國國土空間可分為四大臺(tái)階，即：西部青藏高原第一臺(tái)階，中部內(nèi)蒙古高原、黃土高原、云貴高原組成的第二臺(tái)階，東部東北平原、華北平原、長江中下游平原組成的第三臺(tái)階，還有東部和南部海域（包括海島）構(gòu)成的第四臺(tái)階。國土空間必須包括國家主權(quán)和主權(quán)權(quán)力管轄下的所有空間。

　　“三大空間”要落到“四大臺(tái)階”上?！叭罂臻g”生態(tài)修復(fù)任務(wù)不同，“四大臺(tái)階”生態(tài)功能差異性同樣很大。在第一臺(tái)階，作為我國最重要的生態(tài)屏障和“中華水塔”，守住自然生態(tài)安全邊界、筑牢生態(tài)安全屏障為重中之重，必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示：保護(hù)好青藏高原生態(tài)就是對(duì)中華民族生存和發(fā)展的最大貢獻(xiàn)。守護(hù)好高原的生靈草木、萬水千山，把青藏高原打造成為全國乃至國際生態(tài)文明高地。在第二臺(tái)階，整體位于“胡煥庸線”以西，既要發(fā)揮國家生態(tài)屏障的功能，又有提升區(qū)域農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的任務(wù)。在第三臺(tái)階，作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市密集、人口集聚的區(qū)域，同時(shí)也是優(yōu)質(zhì)耕地集中分布區(qū)域，又是“七大水系”核心部分所在區(qū)域，“三大空間”生態(tài)修復(fù)任務(wù)都很艱巨，長期累積形成的“城市病”更凸顯出城市生態(tài)修復(fù)的重要性。在第四臺(tái)階，核心任務(wù)是保證國家藍(lán)色國土的生態(tài)安全，包括開展海岸帶整治、濱海濕地修復(fù)、生態(tài)島礁建設(shè)、海洋污染治理以及紅樹林、珊瑚礁、海草床等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)，守衛(wèi)我國海洋生態(tài)安全。

　　五項(xiàng)規(guī)劃的任務(wù)側(cè)重點(diǎn)

　　立足我國生態(tài)國情，尊重生態(tài)客觀規(guī)律，我國國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃可分為國家、省、市、縣四級(jí)，同時(shí)還要考慮區(qū)域（流域）修復(fù)規(guī)劃。

　　規(guī)劃最忌“上下一般粗”，應(yīng)上下一致、各有側(cè)重、任務(wù)不同。國家級(jí)規(guī)劃重在落實(shí)總體國家安全觀，對(duì)全國生態(tài)修復(fù)進(jìn)行整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)，研究宏觀布局、制定政策措施、布設(shè)重大工程，核心任務(wù)是維護(hù)國家生態(tài)安全，突出戰(zhàn)略性、全局性；省級(jí)規(guī)劃承上啟下，既要承接國家規(guī)劃部署的任務(wù)，維護(hù)國家生態(tài)安全和地區(qū)生態(tài)安全，又要研究制定省域生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)、任務(wù)和格局，傳導(dǎo)市縣的責(zé)任和任務(wù)，體現(xiàn)指導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性；市縣規(guī)劃側(cè)重實(shí)施，落實(shí)上位規(guī)劃安排的任務(wù)，確定轄區(qū)內(nèi)工作重點(diǎn)，制定保障措施，實(shí)施修復(fù)工程，具有操作性、約束性。區(qū)域（流域）性規(guī)劃是以大江大河或重大自然地理單元為依托，針對(duì)跨省域的區(qū)域（流域）存在的重大系統(tǒng)性生態(tài)問題和風(fēng)險(xiǎn)，遵循自然規(guī)律，進(jìn)行總體謀劃，開展全域修復(fù)，促進(jìn)各生態(tài)系統(tǒng)耦合，維護(hù)區(qū)域（流域）整體生態(tài)安全，具有特殊重要性和相對(duì)獨(dú)立性。

　　工作中的六個(gè)轉(zhuǎn)向及方法

　　國土空間修復(fù)必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，在工作中努力推進(jìn)六個(gè)轉(zhuǎn)向：一是在理念上，樹立山水林田湖草是生命共同體理念，由單一生態(tài)要素修復(fù)轉(zhuǎn)向多生態(tài)要素系統(tǒng)修復(fù)，實(shí)行山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理；二是在空間上，強(qiáng)化“大生態(tài)”意識(shí)，從單一自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)轉(zhuǎn)向包括自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)（主要是農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)和城市生態(tài)系統(tǒng)）的“三大空間”生態(tài)修復(fù)，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動(dòng)，不斷增強(qiáng)生態(tài)綜合服務(wù)功能；三是在布局上，由點(diǎn)、線的分散實(shí)施轉(zhuǎn)向片、面的集中布局，注重自然地理單元的完整性、生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、跨區(qū)域的協(xié)同性和修復(fù)目標(biāo)的綜合性，實(shí)行各種生態(tài)要素的一體化修復(fù)；四是在結(jié)構(gòu)上，由聚焦地表植被覆蓋轉(zhuǎn)向以植被、水體等為載體，營造多樣化生態(tài)系統(tǒng)，形成多維度生態(tài)廊道，維護(hù)生物多樣性；五是在方法上，由重工程建設(shè)轉(zhuǎn)向保護(hù)優(yōu)先、以自然恢復(fù)為主，輔助人工修復(fù)；六是在目標(biāo)上，從片面追求生態(tài)系統(tǒng)規(guī)模轉(zhuǎn)向堅(jiān)持規(guī)模和質(zhì)量并重，努力提高生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性，守住國家自然生態(tài)安全邊界，同時(shí)增加生態(tài)系統(tǒng)的固碳能力，為努力達(dá)到碳中和做貢獻(xiàn)。

　　科學(xué)開展生態(tài)修復(fù)，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、分類施策，視其退化、損害和破壞情況，分別采取保育保護(hù)、自然恢復(fù)、輔助修復(fù)、生態(tài)重塑的辦法，即：對(duì)現(xiàn)狀良好的生態(tài)系統(tǒng)，可采取避免人類擾動(dòng)、消除生態(tài)脅迫等措施進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)對(duì)發(fā)生退化的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行撫育；對(duì)退化或損害較輕的生態(tài)系統(tǒng)，在熱、水、土等客觀條件有利的情況下，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自然恢復(fù)力進(jìn)行自我修復(fù)；對(duì)退化或損害較嚴(yán)重的生態(tài)系統(tǒng)，在依靠自身恢復(fù)的同時(shí)，應(yīng)輔助必要的人工修復(fù)；對(duì)損害和破壞嚴(yán)重、已喪失自我恢復(fù)能力的生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)重建、生態(tài)重塑。

　　編制國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是一項(xiàng)新的、艱巨的任務(wù)，既需要從理論、理念上進(jìn)一步深入研究，也需要從實(shí)際、實(shí)踐中進(jìn)行不斷探索，又需要從基礎(chǔ)、技術(shù)上研究保障和支撐，需要社會(huì)各界給予支持，需要系統(tǒng)內(nèi)外共同努力。

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